“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
2021-12-11 16:28:27 （）次浏览
“多规合一”的实用性村庄规划是国土空间规划体系下加强村庄建设管控，促进乡村振兴的有效手段，云南省结合古茶树(园)资源保护，开展第一批古茶山周边村庄规划试点工作，结合云南省茶文化、茶品牌、茶产业和茶资源等优势和特点，推进云南省打造世界一流“绿色食品牌”工作，对实用性村庄规划的内容、范围、统筹、实施等进行了有益的探索。
一、背景
根据中共中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、自然资源部《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，明确要构建“五级三类”国土空间规划编制体系，在城镇开发边界外的乡村地区，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划。
为进一步保护好云南古茶资源，着力解决古茶山周边村庄规划缺失、无序建房等问题，云南省自然资源厅印发了《云南省自然资源厅关于第一批古茶山周边村庄规划试点工作的通知》，全面推进云南省古茶树(园)资源保护，遴选普洱市、西双版纳州、临沧市等具有优质古茶资源的村庄共47个，作为第一批规划试点，以点带面为全省实用性村庄规划工作做好探索和示范。
二、初心和使命
（一）实用性村庄规划是实施国土空间用途管制，核发乡村建设项目规划许可的依据。
实用性村庄规划是法定规划，是核发乡村建设项目规划许可的法定依据。村庄规划的合法依规编制，是构建国土空间规划开发保护制度的前提，对村域内自然资源载体进行可持续利用管制的依据，在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节，对山水林田湖等所有国土空间要素统一进行分区分类用途管制，有效管制村域内国土空间保护与利用。
（二）实用性村庄规划是遏制农村“两违”，加强农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的要求。
实用性村庄规划是遏制农村“两违”的重要依据。各地农村违法用地、违法建设行为突出，禁而不绝，为进一步规范农村宅基地管理秩序，严格管控农村违法违规建房行为，依法规范合理利用土地，建立健全和完善土地利用和规划建设机制，为规划执法、农村宅基地和集体建设用地确权提供依据，绝不让任何一栋民房散落在规划之外。
（三）实用性村庄规划是保护特色资源，传承历史文脉的需要。
实用性村庄规划能更好的深入挖掘村庄历史文化、民族特色、古茶树等特色资源， 规划的合理引导、科学管控，能有效指导村庄健康发展，共同构筑“望得见山、看得见水、记得住乡愁”美丽村庄。
图1 镇沅县勐大镇文况村古茶资源保护和利用规划图
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
三、问题和困惑
根据古茶山周边村庄规划试点审查情况，暴露出大量亟待解决的问题：
（一）规划承载的内容太多
一是相较与原村庄规划要求，规划范围由自然村（居民点）扩展到行政村全域，规划层级变成了“村域+居民点”两个层级，部分村庄所辖自然村（居民点）较多，最多达20多个，造成了规划范围广、数量多的情况；二是规划深度增加，较原村庄规划，试点成果为了下一步国土空间规划“一张图”的构建和公众参与，在数据的精度、深度和成果的质量上有了更高的要求；三是规划涉及部门广，包括发改、自然资源、农业农村、交通、林草等多个部门。一个村庄规划需要解决的问题多，“村庄规划是个筐，啥都可以往里装”，规划越做越厚，规划重点不突出的问题明显。由于规划内容增加，技术单位根据实际工作量也要对应增加规划设计费用，为下一步村庄规划的全覆盖造成巨大的资金压力。
（二）规划依据不充分
实用性村庄规划属于详细规划，要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。本次古茶山村庄周边村庄规划主要根据三调阶段成果数据、云南省生态保护红线（公开版）、现行土地利用总体规划等数据进行编制，由于各级国土空间总体规划缺失，上位的规划约束性指标和刚性管控要求不明确，造成本次村庄规划的规划依据不充分，规划主要控制指标无法有效衔接，村庄布点和城镇职能不明晰等问题。
图2 陇川县护国乡河边村用地布局规划图
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
（三）规划产业发展雷同
产业兴旺是乡村发展的重点，本次试点均为古茶山周边村庄，在村庄规划中，往往聚焦的都是茶产业发展，而忽视了对村庄自身产业发展条件的挖掘，大量村庄的产业发展规划均出现了同质化、过空过大等共性问题。一是不够接地气，盲目追求“高大上”“全产业链”，整体的规划、策划均飘在空中，难以落地，可行性较差；二是定位同质化，未经深入研究和挖掘，大量布局旅游相关的服务设施，忽视了旅游产业的发展规律，很多时候，更是一厢情愿的理想；三是发展无支撑，在没有具体企业项目等前提下，理想化的布局加工业、旅游产业、制造业等并不切合村庄发展实际的产业。
（四）区域统筹不足
一是保护利用区域统筹，部分古茶山分布跨越了行政村范围，本次试点中还是以单个行政村为单位进行编制，不利于古茶资源的整体保护与利用。二是约束性指标区域统筹，试点以三调阶段成果数据为基础，部分村庄出现用地基本农田面积大量减少、建设用地大幅增加的情况，以现有指标调配机制看，单个行政村无法村内平衡，需要在更高层面的国土空间规划去协调和统筹。三是公服设施区域统筹，对于与村庄生活生产相关的教育、医疗、交通、水利等区域性设施，应在乡镇级甚至区县的层面来统筹考虑，避免出现公共资源浪费和服务盲区。
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双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县勐库镇古茶山村庄分布图
（五）规划实施监督薄弱
一是规划参与积极性差，村民作为村庄规划的主体，对规划的重要性、规划是法的认识不足。并未意识到实用性村庄规划对未来村民生产生活的约束和影响；二是规划成果专业性强，宣传手段单一、表述晦涩难懂，即使编制了村民读本，但依旧无法达到规划宣教和村民参与的目的；三是规划实施难，存在落地难和监管难两个方面的问题，大部分村庄规划仍是“纸上画画，墙上挂挂”的情况，规划的实施和监督环节薄弱，基层规划管理力量薄弱，未能体现规划的严肃性和权威性。
四、思路和策略
（一）各司其职，简化成果
实用性村庄规划要达到实用效果，成果必须要吸引人、看得懂、记得住、能落地、好监督。一是要为村庄规划减负，“管什么编什么”，不应“面面俱到、滴水不漏”，实用性村庄规划的初心还是为了解决农村两违、核发乡村建设项目许可等问题，说到底主要就是明确村庄各类空间要素的管控，划定“三区三线”，落实城镇开发边界以外“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。二是加强“多规合一”，实用性村庄规划在编制过程中应统筹考虑乡村振兴、人居环境、农危改、传统村落保护等其他相关部门已编规划或政策方案。规划在空间上要为各部门专项规划落地提供保障，在内容上要突出自然资源部门主管方向，对于其他现有规划已经确定、能有效管控的前提下，可吸收或者简化相关内容，突出规划重点。三是加强特色资源的传承和保护。规划内容中应突出保护特色资源，传承历史文脉的内容，明确古茶树(园)、传统村落、文保单位、古树名木等村庄特色资源的保护范围，加强民族文化、地域文化非物质文化遗产的传承保护，避免出现“有新房无新村、有新村无新貌”的情况，塑造极具个性的村庄气质。
图4 陇川县护国乡河边村黄连河居民点平面图布局图
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（二）上下互动，规划传导
国土空间规划是自上而下、层层传导进行编制，实用性村庄规划作为详细规划，侧重可实施性，主要是落实乡镇国土空间规划的分解落实要求。一是在上位国土空间总体规划还没有编制完成，缺乏上位规划的情况下，古茶山周边村庄规划试点应在三调阶段成果数据基础上开展村域农村土地整治，摸清家底，梳理永久基本农田面积、建设用地指标等土地利用中存在的各类问题，因地制宜提出村域土地整治任务，进一步挖掘潜力，提高土地利用效率，对于能在村域层面能够解决的问题，通过村庄规划一次解决，对于在详细规划层面无法解决的问题应及时反馈至上级自然资源部门。二是各级各类国土空间总体规划全部编制完成后，实用性村庄规划的编制应积极对接、落实上位规划的各类指标和底线管控要求，利用高精度底图，对各类用地进行进一步的细化和矫正，突出规划的落地性和可操作性。
（三）提炼特色，乡村振兴
村庄的发展情况差异较大，无法一概而论，按照以往的产业规划思路是无法解决村庄产业发展的实际问题。一是特色提炼，摸清村庄家底，自然禀赋特征、农业生产、农产品初加工、旅游发展条件等情况。虽然古茶资源为村庄的核心资源，为避免同质化竞争，村庄的茶产业打造应根据各村加工工艺、古茶树种、地域分布等要素来突出各自的特点，并融入自身民族文化、村庄风貌等要素，从中提炼出区别于其他村庄的发展途径，而非千篇一律的古茶产业。 二是精准定位，定位不是越大越好，越长越好，应立足自身情况，主动融入区域发展中，以农业相关产业为基础，选择适合村庄自身发展情况的方向。三是积极融入市场，拒绝闭门造车和理想主义，主动迎合市场需求，而非等靠要。四是有序推进，村庄的发展不应是一夜暴富或者拔苗助长，应以“两山”理论为准绳，不应竭泽而渔，鼓励村内能人、乡贤带头致富；可通过招商引资、合作社或村办企业的形式，扩大村民参与度，逐步壮大集体经济，推动村庄有序发展实现乡村振兴。
图5 镇沅县勐大镇文况村村庄风貌引导
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
（四）区域统筹，谋划全局
一是加强规划联动，在城镇开发边界外的乡村地区，可以以一个或几个行政村为单元开展村庄规划。对于古茶山、古茶园集中的区域应该多个行政村为单元合并编制，突出古茶山、古茶树保护的完整性。在其他地区，应结合特色资源和发展关联性，如同质资源集聚区、交通发展、产业发展关联区等，应多个行政村合并编制实用性村庄规划，以达到区域联动发展。二是在乡镇或者区县层面加强村庄布点规划，结合各村庄发展定位和特点，合理调配各项用地指标、科学明确产业分工，避免各自为政和区域同质化竞争。三是以国土空间规划为契机，加强城乡融合发展，完善区域公服设施布局，集约节约用地，避免公共资源浪费。
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
图6 镇沅县勐大镇文况村古茶树核心区鸟瞰图
（五）公众参与，强化监督
一是优化公众参与方式，建立规划“解说宣传员”制度，由于教育背景差异和自身意愿限制，全民规划参与其实很难现实，规划师长期驻村难度较大，规划参与应以村民委员会、理事会、乡贤、能人等关心家乡发展的村民代表为主，让他们先能够看懂读通规划，在通过他们以村民能够感知的方式向其他村民解说宣讲村庄规划。二是突出乡镇自然资源所、村委会等基层机构的堡垒作用，加强规划实施和巡查，避免有村庄规划无实施的情况，把乱占耕地建房、毁林种茶等突破规划的违法行为扼杀在萌芽状态，从源头上控制农村两违，保障规划的严肃性、权威性。
五、结语
古茶山周边村庄规划试点是我省对实用性村庄规划如何编制的更“实用”进行的一次有益的探索和尝试，暴露了很多问题，也总结了一些经验，为下一步我省全面开展实用性村庄规划打下了良好的基础，以上为工作当中一些不成熟的感悟和想法，供大家参考。
一、背景
根据中共中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、自然资源部《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，明确要构建“五级三类”国土空间规划编制体系，在城镇开发边界外的乡村地区，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划。
为进一步保护好云南古茶资源，着力解决古茶山周边村庄规划缺失、无序建房等问题，云南省自然资源厅印发了《云南省自然资源厅关于第一批古茶山周边村庄规划试点工作的通知》，全面推进云南省古茶树(园)资源保护，遴选普洱市、西双版纳州、临沧市等具有优质古茶资源的村庄共47个，作为第一批规划试点，以点带面为全省实用性村庄规划工作做好探索和示范。
二、初心和使命
（一）实用性村庄规划是实施国土空间用途管制，核发乡村建设项目规划许可的依据。
实用性村庄规划是法定规划，是核发乡村建设项目规划许可的法定依据。村庄规划的合法依规编制，是构建国土空间规划开发保护制度的前提，对村域内自然资源载体进行可持续利用管制的依据，在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节，对山水林田湖等所有国土空间要素统一进行分区分类用途管制，有效管制村域内国土空间保护与利用。
（二）实用性村庄规划是遏制农村“两违”，加强农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的要求。
实用性村庄规划是遏制农村“两违”的重要依据。各地农村违法用地、违法建设行为突出，禁而不绝，为进一步规范农村宅基地管理秩序，严格管控农村违法违规建房行为，依法规范合理利用土地，建立健全和完善土地利用和规划建设机制，为规划执法、农村宅基地和集体建设用地确权提供依据，绝不让任何一栋民房散落在规划之外。
（三）实用性村庄规划是保护特色资源，传承历史文脉的需要。
实用性村庄规划能更好的深入挖掘村庄历史文化、民族特色、古茶树等特色资源， 规划的合理引导、科学管控，能有效指导村庄健康发展，共同构筑“望得见山、看得见水、记得住乡愁”美丽村庄。
图1 镇沅县勐大镇文况村古茶资源保护和利用规划图
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
三、问题和困惑
根据古茶山周边村庄规划试点审查情况，暴露出大量亟待解决的问题：
（一）规划承载的内容太多
一是相较与原村庄规划要求，规划范围由自然村（居民点）扩展到行政村全域，规划层级变成了“村域+居民点”两个层级，部分村庄所辖自然村（居民点）较多，最多达20多个，造成了规划范围广、数量多的情况；二是规划深度增加，较原村庄规划，试点成果为了下一步国土空间规划“一张图”的构建和公众参与，在数据的精度、深度和成果的质量上有了更高的要求；三是规划涉及部门广，包括发改、自然资源、农业农村、交通、林草等多个部门。一个村庄规划需要解决的问题多，“村庄规划是个筐，啥都可以往里装”，规划越做越厚，规划重点不突出的问题明显。由于规划内容增加，技术单位根据实际工作量也要对应增加规划设计费用，为下一步村庄规划的全覆盖造成巨大的资金压力。
（二）规划依据不充分
实用性村庄规划属于详细规划，要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。本次古茶山村庄周边村庄规划主要根据三调阶段成果数据、云南省生态保护红线（公开版）、现行土地利用总体规划等数据进行编制，由于各级国土空间总体规划缺失，上位的规划约束性指标和刚性管控要求不明确，造成本次村庄规划的规划依据不充分，规划主要控制指标无法有效衔接，村庄布点和城镇职能不明晰等问题。
图2 陇川县护国乡河边村用地布局规划图
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
（三）规划产业发展雷同
产业兴旺是乡村发展的重点，本次试点均为古茶山周边村庄，在村庄规划中，往往聚焦的都是茶产业发展，而忽视了对村庄自身产业发展条件的挖掘，大量村庄的产业发展规划均出现了同质化、过空过大等共性问题。一是不够接地气，盲目追求“高大上”“全产业链”，整体的规划、策划均飘在空中，难以落地，可行性较差；二是定位同质化，未经深入研究和挖掘，大量布局旅游相关的服务设施，忽视了旅游产业的发展规律，很多时候，更是一厢情愿的理想；三是发展无支撑，在没有具体企业项目等前提下，理想化的布局加工业、旅游产业、制造业等并不切合村庄发展实际的产业。
（四）区域统筹不足
一是保护利用区域统筹，部分古茶山分布跨越了行政村范围，本次试点中还是以单个行政村为单位进行编制，不利于古茶资源的整体保护与利用。二是约束性指标区域统筹，试点以三调阶段成果数据为基础，部分村庄出现用地基本农田面积大量减少、建设用地大幅增加的情况，以现有指标调配机制看，单个行政村无法村内平衡，需要在更高层面的国土空间规划去协调和统筹。三是公服设施区域统筹，对于与村庄生活生产相关的教育、医疗、交通、水利等区域性设施，应在乡镇级甚至区县的层面来统筹考虑，避免出现公共资源浪费和服务盲区。
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
（五）规划实施监督薄弱
一是规划参与积极性差，村民作为村庄规划的主体，对规划的重要性、规划是法的认识不足。并未意识到实用性村庄规划对未来村民生产生活的约束和影响；二是规划成果专业性强，宣传手段单一、表述晦涩难懂，即使编制了村民读本，但依旧无法达到规划宣教和村民参与的目的；三是规划实施难，存在落地难和监管难两个方面的问题，大部分村庄规划仍是“纸上画画，墙上挂挂”的情况，规划的实施和监督环节薄弱，基层规划管理力量薄弱，未能体现规划的严肃性和权威性。
四、思路和策略
（一）各司其职，简化成果
实用性村庄规划要达到实用效果，成果必须要吸引人、看得懂、记得住、能落地、好监督。一是要为村庄规划减负，“管什么编什么”，不应“面面俱到、滴水不漏”，实用性村庄规划的初心还是为了解决农村两违、核发乡村建设项目许可等问题，说到底主要就是明确村庄各类空间要素的管控，划定“三区三线”，落实城镇开发边界以外“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。二是加强“多规合一”，实用性村庄规划在编制过程中应统筹考虑乡村振兴、人居环境、农危改、传统村落保护等其他相关部门已编规划或政策方案。规划在空间上要为各部门专项规划落地提供保障，在内容上要突出自然资源部门主管方向，对于其他现有规划已经确定、能有效管控的前提下，可吸收或者简化相关内容，突出规划重点。三是加强特色资源的传承和保护。规划内容中应突出保护特色资源，传承历史文脉的内容，明确古茶树(园)、传统村落、文保单位、古树名木等村庄特色资源的保护范围，加强民族文化、地域文化非物质文化遗产的传承保护，避免出现“有新房无新村、有新村无新貌”的情况，塑造极具个性的村庄气质。
图4 陇川县护国乡河边村黄连河居民点平面图布局图
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
（二）上下互动，规划传导
国土空间规划是自上而下、层层传导进行编制，实用性村庄规划作为详细规划，侧重可实施性，主要是落实乡镇国土空间规划的分解落实要求。一是在上位国土空间总体规划还没有编制完成，缺乏上位规划的情况下，古茶山周边村庄规划试点应在三调阶段成果数据基础上开展村域农村土地整治，摸清家底，梳理永久基本农田面积、建设用地指标等土地利用中存在的各类问题，因地制宜提出村域土地整治任务，进一步挖掘潜力，提高土地利用效率，对于能在村域层面能够解决的问题，通过村庄规划一次解决，对于在详细规划层面无法解决的问题应及时反馈至上级自然资源部门。二是各级各类国土空间总体规划全部编制完成后，实用性村庄规划的编制应积极对接、落实上位规划的各类指标和底线管控要求，利用高精度底图，对各类用地进行进一步的细化和矫正，突出规划的落地性和可操作性。
（三）提炼特色，乡村振兴
村庄的发展情况差异较大，无法一概而论，按照以往的产业规划思路是无法解决村庄产业发展的实际问题。一是特色提炼，摸清村庄家底，自然禀赋特征、农业生产、农产品初加工、旅游发展条件等情况。虽然古茶资源为村庄的核心资源，为避免同质化竞争，村庄的茶产业打造应根据各村加工工艺、古茶树种、地域分布等要素来突出各自的特点，并融入自身民族文化、村庄风貌等要素，从中提炼出区别于其他村庄的发展途径，而非千篇一律的古茶产业。 二是精准定位，定位不是越大越好，越长越好，应立足自身情况，主动融入区域发展中，以农业相关产业为基础，选择适合村庄自身发展情况的方向。三是积极融入市场，拒绝闭门造车和理想主义，主动迎合市场需求，而非等靠要。四是有序推进，村庄的发展不应是一夜暴富或者拔苗助长，应以“两山”理论为准绳，不应竭泽而渔，鼓励村内能人、乡贤带头致富；可通过招商引资、合作社或村办企业的形式，扩大村民参与度，逐步壮大集体经济，推动村庄有序发展实现乡村振兴。
图5 镇沅县勐大镇文况村村庄风貌引导
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
（四）区域统筹，谋划全局
一是加强规划联动，在城镇开发边界外的乡村地区，可以以一个或几个行政村为单元开展村庄规划。对于古茶山、古茶园集中的区域应该多个行政村为单元合并编制，突出古茶山、古茶树保护的完整性。在其他地区，应结合特色资源和发展关联性，如同质资源集聚区、交通发展、产业发展关联区等，应多个行政村合并编制实用性村庄规划，以达到区域联动发展。二是在乡镇或者区县层面加强村庄布点规划，结合各村庄发展定位和特点，合理调配各项用地指标、科学明确产业分工，避免各自为政和区域同质化竞争。三是以国土空间规划为契机，加强城乡融合发展，完善区域公服设施布局，集约节约用地，避免公共资源浪费。
“多规合一”的实用性村庄规划如何更“实用”
图6 镇沅县勐大镇文况村古茶树核心区鸟瞰图
（五）公众参与，强化监督
一是优化公众参与方式，建立规划“解说宣传员”制度，由于教育背景差异和自身意愿限制，全民规划参与其实很难现实，规划师长期驻村难度较大，规划参与应以村民委员会、理事会、乡贤、能人等关心家乡发展的村民代表为主，让他们先能够看懂读通规划，在通过他们以村民能够感知的方式向其他村民解说宣讲村庄规划。二是突出乡镇自然资源所、村委会等基层机构的堡垒作用，加强规划实施和巡查，避免有村庄规划无实施的情况，把乱占耕地建房、毁林种茶等突破规划的违法行为扼杀在萌芽状态，从源头上控制农村两违，保障规划的严肃性、权威性。
五、结语
古茶山周边村庄规划试点是我省对实用性村庄规划如何编制的更“实用”进行的一次有益的探索和尝试，暴露了很多问题，也总结了一些经验，为下一步我省全面开展实用性村庄规划打下了良好的基础，以上为工作当中一些不成熟的感悟和想法，供大家参考。
